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投融资体制改革方向(国家对于融资提出的政策)(图文)

发布时间:2020-11-23 17:37:36 作者:编辑 栏目:推荐 阅读量:()

一、政府投融资体制的历史沿革

1、政府投资的概念

政府投资从财政资金的支出方式上可分为直接投资和间接投资:

如果把国有企业也纳入公共部门范围,政府投资可分为四类:一是财政直接投资,主要包括基本建设支出(发改部门安排的)、其他资本性支出;二是政府对国企的投资;三是资本金、股本为国有的国企再投资;四是地方政府为招商引资而进行的间接投资,如通过财政杠杆吸引社会投资。

因此,政府投资是指政府为了实现其职能,作为特殊的投资主体,为促进国民经济各部门的协调发展,实现经济社会发展战略,利用财政支出对特定部门进行的投资活动。

· 是政府部门用来实现全社会固定资产投资建设的工具

· 是政府部门对公共资源进行优化配置的手段

· 是政府为实现公共财政的既定目标必须经过的桥梁

· 也是政府对宏观经济特别是投资需求进行必要干预的对策措施

2、从计划经济到市场经济的投融资体制演化

对中国来说,贯穿几十年经济发展的有两个主要的线索,一个是增长模式的转型,一个是体制的变革。在计划经济向市场经济探索过程中,"优先发展重工业,靠投资来增长"的马克思主义观点与和西方经济学的平等效率观交织在一起,政府投融资体制改革的总体进路也是曲折前行。

1979年,试行拨改贷制度,对预算内安排的经营性基本建设投资实行拨贷并存的资金供应方式。在政府投资管理上,计委是主导,负责制定基本建设计划,财政是出纳,要根据国家计委确定的拨改贷投资计划将资金拨给同级中国人民建设银行,中国人民建设银行负责调剂和供应资金,并对项目进行监督管理。

1988年,建立了基本建设基金制,并在中央一级成立了能源、交通、原材料、机电与轻纺、农业、林业六个国家专业投资公司,负责管理和经营中央投资项目,项目的立项审批权在国家计委和主管部门,但投资主要由国家专业投资公司安排,造成主管部门和专业投资公司都要管理建设项目,多头管理又无人管理的局面

1996年,政府投资实行贷改投,凡是国家投资的项目,包括基础设施项目,国家将拨付给企业和建设单位的投资资金作为资本金,本着所有者和经营者分离的原则,由企业自主经营。对于新投资项目,如果国家投资的资本金不足,企业和建设单位可以向银行申请贷款,也可以向社会举债,还可以实行股份经营。

1997年后,多元化探索阶段,包括引入了BOT这种新的吸引国外资本进行基础设施建设的投资方式、成立企业法人负责项目建设资金的筹措和建设管理、和后期运营、推行代建制实现使用方和建设方分离。

政府投融资体制改革与PPP前景展望

总体来看,政府投资方式开始由单一走向多样化、由集中走向分散投资,出现了无偿投资与有偿投资并用,直接投资、参与投资和间接投资并举,中央投资与地方投资并重的灵活有效的投资方式。投资方式的改革在一定程度上拓宽了政府投融资渠道,有意识引导和带动了社会资金投入到经济建设中来,改变了过去的将投资决策权、资金筹集权、项目选择权、项目投资的管理权集于中央政府机关的老做法,尝试着将资金筹集、项目选择权,项目投资实施权和监督权逐渐向政府的代理人和社会中介机构过渡。但政府投资职能的转变不是一朝一夕的事情,由于政府投资还没有建立灵活有效的退出机制,政府的职能还没有理顺,积淀的国有资本(部分竞争性资本)如何处理也没有明确的答案,投资方式改革仍有待深化。

3、政府投资在我国经济发展中的作用

政府投资作为一种重要的财政政策手段 , 对拉动我国经济发展的作用功不可没。从1997亚洲金融风暴后,我国一直采取的是扩张性财政政策,一是增发国债,加强基础设施投资;二是调整税收政策,支持出口、吸引外资和减轻企业负担;2008年4万亿固定基础设施资产投资中,中央财政1.1万亿,地方配套1.1万亿,带动社会资本投资1.8万亿。

进入2012年,世界经济下行风险明显增大,全球经济仍然存在"二次探底"的危险。针对经济运行中出现的新情况新问题,把稳增长放在更加重要的位置。中央财政还加快了中央基建投资预算下达速度。国家发展改革委加快审批的基建投资项目陆续开工,土地市场持续升温,新开工项目计划总投资已持续回升,投资需求进一步启动。

2013年,换届后的新政府对各级政府债务进行审计,为新一轮的改革做铺垫。之后虽然出台了控制地方债务的43号文,但是在"稳定压倒一切"政治原则下,地方政府的投融资行为并没有得到实质性约束。

2015年中国政府开始实施改革和宽松政策刺激经济后,财政支出就不断增加。自2015年9月以来,国家发改委已下发多批专项建设基金,金额高达万亿,专项建设基金在解决重大项目资本金不足、拉动有效投资、缓解经济下行压力等方面发挥了积极作用。中国经济原来的三驾马车:投资、消费、净出口已经死了一匹,病了一匹,只剩下政府掌控的投资在支撑经济发展。

政府投融资体制改革与PPP前景展望

2016年全社会固定资产投资为60.6万亿,其中民间投资约占三分之二,其余都是政府投资。而在政府投资中,财政投资约占15%左右,总量有数万亿。但是政府投资巨大的乘数效应能够对国民收入有加倍扩大的作用,从而产生宏观经济的扩张效应,与此同时,资本投入收益递减效应也越来越明显。

政府投融资体制改革与PPP前景展望

二、供给侧视角下的政府投融资体制改革

1、供给侧改革的核心是转到创新和效率支持的增长

中国的增长模式存在的最大问题,就是主要依靠资本形成来实现增长,效率提高的占比很低。世界银行的一份研究报告也提出了这个问题:中国的资本形成对GDP的贡献达47%,而美国和德国只有19%,日本是21%,韩国和印度比较高,也分别只有29%和30%。

· 通过创新驱动是找到经济发展的新动能

· 引入市场机制,纠正资源错配,增加有效投资和提高投资效益

· 简政放权,对政府职能进行改革,激发市场活力

政府投融资体制改革与PPP前景展望

2、政府投融资体制改革的核心是引入市场机制

公共服务市场化,是指政府通过有效方式筹集资源,作出决策,确定公共服务标准,然后再以市场机制为杠杆,通过招投标、合同承包、特许经营等多种方式调动私营部门、非赢利部门等参与,在竞争中完成生产提供的公共服务供给方式。具体而言,就是某一层级政府依据本地经济社会发展水平、财力基础和民众需求,根据规定程序确定公共服务供给内容和标准后,再以具体的政府机关或部门作为发包方,通过明确条件和资质的准入制度,按照一定程序公开择优遴选承包商,签订报酬与服务数量、质量、效率相挂钩且与规范考核评价结果相联系的合同,将公共服务生产任务承包给有关市场主体(社会组织主体)的公共服务供给过程。

实践已经反复证明,政府不足以独自提供公共服务,必须与市场合力。1997年世界银行报告认为,绝大多数成功的发展范例,都是政府与市场形成合作关系,借以纠正市场失灵而不是取代市场,公共服务市场化就是政府与市场协同供给模式,,所以国家要鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况,通过特许经营、政府购买服务等方式,在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式,扩大公共产品和服务供给。要合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度,稳定项目预期收益。要发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。同时,根据发展需要,依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金,充分发挥政府资金的引导作用和放大效应加快地方政府融资平台的市场化转型。

3、政府投融资体制改革的方向是投资决策科学化

(1)投资管理的科学化

政府投资一直存在多头管理、分散管理和管理制度规则不统一的问题,缺乏统一的政府投资计划,从而分散了政府有限的财力,不利于集中力量办大事特别是'补短板'。政府投资项目建设管理工作,将更多地引入市场机制,甚至很多工作可以直接交由市场主体承担,政府主要依法实施监管,并且提高政府投资服务水平;从"硬"的方面来看,将强化全口径的政府投资计划管理,加强对政府投资的监督评价。

(2)投资结构的精准化

牢牢抓住一些关键领域和薄弱环节,着力调结构,补短板,重点支持保障性安居工程、粮食水利、中西部铁路、科技创新、节能环保和生态建设,以及教育、医疗、文化、体育等等,还有脱贫,特别是异地搬迁脱贫。政府投资应该重视科技创新产业发展,尤其是发展实体经济所需要的关键性和基础性的领域,包括传统产业改造以及新兴产业成长等方面,国家应该支持与鼓励

(3)融资行为的规范化

采取措施控制和化解风险。妥善处理各级地方政府的债务;动用国有资本偿还政府的隐性负债和或有负债;停止对没有回报或回报过低的项目的投资;停止对"僵尸企业"输血;停止"刚性兑付";对资不抵债的企业实施破产或重整;盘活由于粗放增长方式造成的死资产存量。

三、PPP前景展望

对于推广应用PPP的目的,社会各界有不同理解,如将PPP作为化解地方政府债务风险的重要工具,或开辟地方政府基础设施项目融资的重要渠道;还有的观点认为应将推广应用PPP上升到国家战略,并积极投入到中国的PPP事业之中。我认为,PPP是一种工具,而不是一个目标。在PPP制度体系的设计中,不能将工具当成目标,不能为PPP而PPP。我国推广应用PPP模式的目标是实现新型城镇化发展战略,是推动国家治理体系及治理能力现代化,或者是推动全面深化投融资体制改革。为了实现这些目标,可以采取多种手段或路径,PPP仅是其中的工具之一。

关键字: 体制改革

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