依法治国的核心是依宪治国 依法治国就是依宪治国嘛

现代社会一般都认同宪法是一个国家的根本大法,我国在推进依法治国方略中也提出依法治国就是要依宪治国,可见,宪法在一个国家法律体系中的中心地位。但是,虽然知道宪法的人很多,却很少有人真正了解宪法,似乎宪法距离人们的生活非常遥远。那么,宪法的根本性到底在哪里?为什么依法治国一定要依宪治国?

与百姓密切相关的根本大法

为了理解上述问题,首先要了解宪法的概念和历史。

如果从最宽泛的角度理解,宪法应该说古已有之。无论是古代还是现代,无论是中国还是外国,只要形成一个国家状态,自然就会有国家的政体,以书面或非书面形式对政体构成做出的规定,都可以算作宪法。西方早在古希腊时期,就经历过许多政体改革,都通过立法形式对改革内容进行了确认。当时,亚里士多德等哲学家还就不同的政体进行过比较和研究。但是,很长时间里,宪法只是有关国家政体的内容,它与普通百姓的关系也就不密切,也没有什么特殊意义或根本大法的含义,并不是我们今天所用的宪法概念。

现在我们所理解的宪法概念并不是上述广义理解的,狭义上的宪法主要是指近现代以后出现的宪法。通常说法是世界第一部成文宪法是1787年的美国宪法,欧洲第一部成文宪法是1791年法国宪法。只有英国是个例外,因为英国并非法典化的国家,也没有成文宪法,它的宪法是指历史上出现的一系列和宪法内容相关的法令、判例和惯例,所以其宪法文本可以一直追溯到1215年的《大宪章》。

但一般说来,狭义的宪法是西方资产阶级革命的成果。从那里开始,宪法深入人心,如今不管什么制度的国家,都认为一个国家必须有宪法,大多数国家都认为必须有成文的宪法法典,而且相当多数的国家认为宪法是一个国家的根本大法。那么,近现代的狭义宪法概念和以前的宪法发生了怎样的变化?为什么它会成为国家的根本大法?

这要看西方宪法产生的逻辑。近代资产阶级革命的主体是资产阶级,也就是城市市民为主体的人群,他们革命的主要任务是破除封建社会的君权神授观念,限制君主权力,同时破除世袭贵族的等级权利,围绕以城市市民为主体的大多数公民建立社会秩序。所以,他们首先要求的是在人人平等基础上确定人的基本权利,这些权利就是所谓的天赋权利,包括生命权、健康权、财产权、自由权等。这些权利经过启蒙思想家的理论演绎为人们广泛接受。

所以,在出现成文的近代宪法法典之前,主要资本主义国家几乎不约而同地首先提出了人权宣言。英国叫《权利法案》,法国叫《人权宣言》,美国叫《独立宣言》。这些文件最主要的内容是确定资产阶级革命后要保障的公民权利。这些公民权利制约和决定着此后宪法的内容。所以,宪法的基本前提是公民的基本权利,只有在承认这些权利的基础上才谈得上编纂宪法。所以,和古代宪法相比,近现代的宪法包含两个基本内容。内容之一是确立政体,就是把资产阶级革命的成果用法律形式固定下来,同时将所产生的权力限制在保障公民权利的轨道之内。另一个内容是将公民所拥有的天赋权利用文字形式固定下来,并使其具体化。

因此,近代宪法的核心是国家的权利与义务及公民的权利与义务。一般包括国家的根本制度、公民的基本权利和义务、国家机构、国家标志以及宪法自身的实施保障。既然宪法的内容除了政体之外,还规定了公民的基本权利,当然就和老百姓密切相关了。

从近现代宪法的形成和构成来考察,我们可以得出这样的结论:

首先,宪法无论如何是具有阶级性的,它代表的是统治阶层的意志和利益,所以,每个国家的统治阶级不同,宪法也会不同。如果说在起源上西方的宪法代表着以市民为主体的资产阶级,那么中国的宪法在起源上则代表着无产阶级和劳苦大众的意志。由于具有阶级性,所以宪法具体反映的政体组成方式以及具体民众的权利会有所不同,这是宪法的特殊性。

其次,宪法具有相对恒定性。由于宪法内容规定的是基本的国体和公民最基本的权利,类似于公民全体之间达成的最原始契约,不能因为某些个人的意志、某个偶然的事件而随意变更,它的变更一定要得到最大多数人的同意。所以,许多国家规定了非常严格的宪法修改程序,不但修改内容要得到大多数人同意,而且启动修改程序本身也需要得到大多数人同意。所以,一个人或少数人不能因为自己的不满而随意推翻政府,改变宪法,同时,政府也不能为了自己的私利随意增减民众的权利。

第三,宪法体现的目的和价值具有普适性。也就是说,宪法的内容尽管可以不同,但所体现的目的和价值具有确定性,一定是以维护民众的权利为基础的,政府的权力一定是在法律所限定的轨道之内的,宪法所规定的政府权力和公民权利是相向而行而非对抗的关系。

正是由于宪法的这种基础性和恒定性,涉及国家的基本制度和公民的基本权利,所以才被人们称为根本大法。

解决现实矛盾的稳定标准

了解了宪法的这种基本性质之后,才能了解依法治国和依宪治国之间的内在逻辑关系。

首先,依宪治国是现行社会制度合法性的保证。上文说过,宪法的功能之一就是设定国体,即我们所实行的社会制度。宪法体现的这种制度不是一两个人说了算的,而是宪法制定之初协议的结果。比如,我们宪法规定了是共产党领导下的多党合作制度,规定了国家最高权力机关是全国人民代表大会,规定了法院独立行使审判权、不受行政权力等外力影响。这些都是规定我们国家的基本制度。这是我国现有权力机构合法性的基础。如果违反了这些规定当然是不合法的,因为它是违宪的。

当然,在具体执行过程中,可能会出现各种各样的问题,比如在运行过程中可能行政权力架空了人民代表大会的权力,再比如司法的独立性遭到了行政权干涉,失去了其独立性。如果出现这种情况,首先不是要推倒现有政体,重新编纂宪法,而是要在已有宪法框架内进行纠正,所以,宪法是纠偏的标准,就是要把偏离宪法轨道的权力执行情况纠正到宪法所设定的轨道上。因此,承认宪法就是承认了现在政权的合法性。中央在四中全会决定中特别提出依法治国就是依宪治国,就是要人们达成共识,无论我们出现了何种问题,但解决问题时必须以承认我们现在政体为前提,这是尊重宪法的体现,也是宪法作为根本大法的要义。

其次,依宪治国是衡量权力是否滥用的标准。宪法在确立基本国体的同时,也在具体的权力配置中确立了每种权力的职责和界限。它明确地规定了权力部门的权限和义务,只有在规定的权限范围内认真履行所规定的义务,才算是符合法律的行为。但事实上,在经济高速发展过程中,在唯效益的前提下,权力运行中出现了很多问题。

问题之一是行政权的无限扩张和滥用,比如,本来应该是纯粹的市场行为,结果行政权力介入,比如行政权力干涉司法等情形。从宪法角度而言,这些都存在着一定问题。问题之二是选择行政问题,也就是说,具体的行政部门只他们感兴趣或者有效益的职责,而对本应属于他们但没有效益的职责则推诿和不作为。这些都是违反宪法规定的行为。这种行为当然会引起一系列的社会问题,造成社会对公权力的不信任。权力滥用和不作为所造成的社会问题必须得到纠正和解决,但如何界定它滥用还是没有滥用?要将行政权力约束到怎样的地步?必须要有标准。标准是什么?不是另外设立一套标准,而是要以宪法作为衡量器,让所有的权力重新回到宪法所设定的轨道之内。

第三,宪法是民众基本权利的保证。宪法的重要功能之一就是将民众的天赋权利具体化。比如宪法中规定了人们的自由权、生命权、财产权、言论自由权、参与政治的权力等,这些都是公民的法定权利。如果在具体运行过程中,公权力出现了侵犯这些公民宪法权利的事情,如不符合法定程序就限制人身自由、运用强力侵犯公民的私有财产权、限制公民合法的言论自由等,本身也是违反宪法的行为,长此以往必然集聚许多社会矛盾。矛盾发生时如何调节?必须要有一个标准,这个标准不是民众意气用事制定的,也不是公权力为了消弭矛盾而重新想出来的,这个标准只能是最初大家认同的标准,那就是宪法。就是说,宪法规定的民众的基本权利必须得到切实尊重。

第四,宪法是判断法律是否是良法的标准。在宪法之下,我们有许多法律、法规、地方性条例。尤其是改革开放以后,随着许多新生事物的出现,新的法律法规不断出现。但这些法律法规可能不够完善,甚至良莠不齐。怎样判断它们合理还是不合理,这同样也需要标准,该标准也只能是作为根本大法的宪法,只有以宪法为标准才能确立某项法律程序上是否违法、内容上是否违法。只有在一个统一标准之下,我们才能判断法律为什么不合理。

总结而言,现在推行依法治国,说明我们在维护法律尊严方面出现了一些问题,这些问题已经开始产生了比较严重的后果,包括公权力的极度膨胀、选择行政的随意性、民众权利缺乏保障等。重新提出依法治国的道路就是想使这些破坏规矩的行为得到整肃。

但整肃必须有依据和标准,这种标准不能由民众的叫喊决定,也不能由公权力凭自己的意志临时决定,它必须建立在双方共同认可的比较恒定的标准基础上,宪法就是这样一个标准。所以,依法治国必须依宪治国,就是要找到一个解决现实矛盾的稳定的标准。

因此,只有实行依宪治国才能在公权力和民众私权利之间找到一个平衡点,才能使得双方矛盾的化解找到一个裁定标准,才能在依法治国的道路上找到一个起点。

如何依宪治国?

从上面的逻辑关系中可以看出,依法治国须依宪治国的思路具有合理性,也合乎宪法作为根本大法的地位,合乎宪法规定政体和民众权利的初衷。但是,将依宪治国的思路落到实处并不是一件非常容易的事情,这需要双管齐下,从意识和制度层面切实维护宪法的根本地位。

首先,从国家或者公权力的角度必须真正确立宪法意识。这要求在实践层面一方面明晰政府权力的法律权限和义务范围,同时对各级行政部门的权限和义务进行明确规定,保证各级行政部门在授权范围内行政,在法定的义务方面严格履职。如果不能将公权力限定在法律授权和规定的轨道之内,权力的膨胀就很难避免。另一方面要明晰宪法所保证的民众权利,在权利明晰的基础上从法律层面保证这些宪法权利不容侵犯。因为,在现实层面,如果公权力和民众权利之间存在极大的模糊地带,就无法切实保障民众基本权利的实现。

其次,要自上而下考察和清理不合宪法或与宪法抵触的法律法规,以宪法为准绳,各类法律法规,只要它所设定的权力或权利溢出了宪法的轨道,必须进行清理或者改善,通过清理劣法,确立良法,才能真正实现良法之治。

再次,要研究和确立宪法的可诉性制度。宪法规定了行政权限和民众的基本权利,但如果某种行政行为侵犯了人们的宪法权利,某种法律规定违背了宪法精神,按照常理这些行为和规定应该遭到起诉,让这些侵犯人们权利的行政行为停止,让违背宪法权利的法律终止。

但目前中国各级法院并没有宪法庭,只有民事庭、刑事庭等,也没有针对宪法的专门机构,所以这方面的诉权无法实现,从而造成违宪行为无法及时得到纠正。因此,要实现依宪治国,从而达到依法治国,必不可少的一环是有相应的违宪审查机构,不论是赋予法院这种职能,还是成立独立的宪法法院或宪法委员会。只有违宪行为具有可诉性,才能真正约束行政权力和维护民众的宪法权利,才能彰显依宪治国的本义。(复旦大学法学院教授赵立行)

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